Monitoring i evaluacija


Projekat RELOF koji finansira SECO koristi tehnike merenja ostvarenih rezultata i evaluacije kao osnovne instrumente upravljanja projektom. Plan za merenje ostvarenih rezultata (Logička matrica) predstavlja ključni mehanizam za planiranje, upravljanje i dokumentiranje prikupljenih podataka. Njime se doprinosi uspešnijem merenju ostvarenih rezultata, odnosno isti omogućuje prikupljanje uporedivih podataka koji su neophodni za ostvarenje kredibilnog i korisnog pristupa upravljanju zasnovanog na rezultatima. Na ovakav način monitoring, odnosno praćenje rezultata RELOF projekta omogućava 1) efikasno i efektivno upravljanje projektom; 2) uspostavljanje odgovornosti za postizanje ciljeva i rezultata; 3) učenje i korigovanje, i 4) izveštavanje, odnosno dokumentiranje rezultata.

 


Matrica logičkog okvira RELOF 2016-2018 (narativ)

 

Projekat reforme lokalnih finansija (RELOF) koristi metode praćenja i vrednovanja učinka kao ključni instrument za upravljanje projektom.

 

Pristup logičkog okvira je osnovni alat koji će Projekat koristiti za prikupljanje podataka potrebnih za planiranje, upravljanje i dokumentovanje. On će doprineti delotvornosti sistema za praćenje učinka tako što će obezbediti redovno i pravovremeno prikupljanje podataka u skladu sa načelima SMART (odnosno specifičnih, merljivih, dostižnih, relevantnih i vremenski određenih podataka). Te informacije su od presudnog značaja za kredibilno i korisno rukovođenje projektnim ciklusom i primenu pristupa rukovođenju zasnovanog na učinku. Stoga će merenje učinka na Projektu RELOF omogućiti: 1) delotvorno donošenje upravljačkih odluka, uključujući usmeravanje projekta i upravljanje njegovim resursima; 2) raspodelu i preuzimanje odgovornosti za ostvarivanje međuciljeva i rezultata i izradu proizvoda; 3) zajedničko učenje i korigovanje naučenog; i 4) dokumentovanje rezultata koji se mogu pripisati intervencijama Projekta i izveštavanje o njima.

 

Okvir 1. Pokazatelji javnih rashoda i finansijske odgovornosti (Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA)

 Program javnih rashoda i finansijske odgovornosti (PEFA) predstavlja metodologiju za procenu učinka upravljanja javnim finansijama. Njome se postavljaju temelji za merenje sistema za upravljanje javnim finansijama državnih, regionalnih i lokalnih vlasti zasnovanog na dokazima. Ovaj program je više donatora formiralo 2001. godine na partnerskoj osnovi i smatra se najuspešnijom inicijativom u oblasti javnih finansija, kao i konkretnim doprinosom nastojanjima na polju harmonizacije i usklađivanja u ovoj oblasti. Program PEFA za cilj ima unapređenje sposobnosti zemalja partnera i donatorskih agencija za procenu stanja sistema javnih rashoda, javnih nabavki i finansijske odgovornosti, kao i izradu skupa praktičnih radnji usmerenih na sprovođenje reformi i izgradnju kapaciteta. Okvir za merenje učinka PEFA (koji koristi RELOF) osmišljen je tako da se njime meri učinak regionalnih i lokalnih vlasti u pogledu upravljanja javnim finansijama (mereno stepenom ispunjenosti pokazatelja), odnosno u kojoj meri sistemi, procesi i institucije za upravljanje javnim finansijama doprinose ostvarenju željenih budžetskih ishoda.

 

Projekat RELOF je izradio proceduru za praćenje i merenje rezultata svojih intervencija i onih koje Projekat podržava na osnovu koje je moguće pratiti napredak ka izradi svih proizvoda i ostvarenju svih ključnih rezultata i ishoda definisanih u šest Akcionih planova jedinica lokalne samouprave i četiri plana horizontalnih aktivnosti Projekta. Podrška Projekta RELOF odnosi se na sledećih osam reformskih oblasti/ciljeva:

 

1) uvođenje adekvatnog sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu (FUK) u lokalnim samoupravama;
2) uvođenje odnosno unapređenje funkcije interne revizije (IR) u lokalnim samoupravama;
3) uvođenje FUK u javnim preduzećima;
4) uvođenje adekvatnog nadzora fiskalnog rizika nad javnim preduzećima;
5) unapređenje procesa planiranja i izrade budžeta u skladu sa definisanim politikama;
6) unapređenje izveštavanja prema građanima o izvršenju budžeta;
7) unapređenje izvršenja budžeta i izveštavanja rukovodstva u skladu sa definisanim politikama, i
8) unapređenje rada lokalne poreske administracije.

 

Logički okvir Projekta RELOF (LO RELOF) je zamišljen tako da se njime prati napredak u pogledu ostvarenja svakog od navedenih posebnih ciljeva kroz praćenje promena na nivou ishoda mereno pokazateljima PEFA za lokalne samouprave (videti Okvir 1).

 

Projekat je za izradu svojih planova i utvrđivanje konkretnih ciljeva reformi i referentnih vrednosti za svaku lokalnu samoupravu koristio dostupni Izveštaj PEFA o lokalnim samoupravama za 2015. godinu. Procena obuhvaćena ovim izveštajem izvršena je 2014. korišćenjem metodologije PEFA iz 2011. S obzirom na to, Projekat će meriti svoje rezultate na osnovu referentnih i ciljanih vrednosti utvrđenih na osnovu metodologije PEFA 2011. Metodologija PEFA je značajno izmenjena 2016. Došlo je do promena u pogledu broja i pondera različitih aspekata, tako da nije uputno neposredno porediti ocene na nivou pojedinačnih indikatora iz PEFA 2016. Sa njihovim ranijim verzijama. Jedna trećina ovih aspekata su novi, a oko jedne četvrtine njih su zadržali isti naziv indikatora ali se on sada meri na drugačiji način. Kako bi se pojednostavio prelazak na PEFA 2016. za buduće reformske inicijative u ovim lokalnim samoupravama, potrebno je izraditi novi Tranzicioni izveštaj PEFA, i to na osnovu Smernica koje donosi Sekretarijat PEFA. Pa ipak, obe procene, i ona zasnovana na PEFA 2011. (samo pokazatelji relevantni za RELOF) i ona koja se zasniva na metodologiji PEFA 2016, verovatno će biti sprovedene pre završetka Projekta. Model koji će se koristiti za procenu PEFA (samostalno vrednovanje, eksterno vrednovanje, samostalno vrednovanje uz podršku) biće utvrđen odlukom SECO-a.

 

U logičkom okviru RELOF-a predstavljeni su ciljevi (između četiri i sedam za svaku od šest lokalnih samouprava), pokazatelji (rezultata i ishoda), referentne i ciljane vrednost svakog pokazatelja, sredstva za verifikaciju i rizici/pretpostavke za svaki cilj tokom dve godine trajanja projekta. Pokazatelji obuhvaćeni logičkim okvirom odabrani su na osnovu konsultativnog i participativnog procesa planiranja u koji su bili uključeni korisnici projekta i drugi zainteresovani akteri. Na isti način su kroz zajedničku analizu izveštaja PEFA 2015. (na nivou ishoda) prioritizovani reformski ciljevi i osmišljeni brojni proizvodi odnosno rezultati neophodni za ostvarenje reformskih ciljeva i postizanje željenog unapređenja učinka na nivou ishoda.

 

Okvir 2. Delimični pokazatelji učinka

Ishodi su željene promene na nivou ponašanja i predstavljaju ključne rezultate projekta. Često je potrebno, međutim, da dođe do manjih promena pre nego što se mogu ostvariti glavni željeni ishodi. Takvi međukoraci moraju da se prepoznaju na putu do konačnog ishoda. Kod Projekta RELOF, ti međukoraci su konkretne dimenzije svakog pokazatelja učinka PEFA. Kako bi pokazatelji PEFA bili što bolje ocenjeni, potrebno je unaprediti svaki od aspekata u kome se ne ostvaruje odgovarajući učinak, odnosno oni se moraju ciljati odgovarajućim rezultatima rada.

 

Bitno je napomenuti da se u predstavljenom logičkom okviru RELOF-a u velikoj meri koriste takozvani delimični pokazatelji učinka (videti Okvir 2). Oni se sastoje od konkretnih dimenzija pokazatelja učinka PEFA i predstavljaju korake u lancu rezultata koji se preduzimaju u pravcu ostvarenja ishoda na nivou pokazatelja učinka PEFA. Drugim rečima, ako se usled svake inicijative kroz realizaciju adekvatnih proizvoda ostvare ovi delimični pokazatelji, sledstveno tome će se ostvariti o rezultati na nivou ishoda (pokazatelja učinka PEFA). Pored toga, četiri plana horizontalnih aktivnosti Projekta sadrže samo proizvode, a ne i ishode, jer će se svim aktivnostima pružati podrška ostvarenju proizvoda navedenih u šest Akcionih planova lokalnih samouprava.

 

Svaki od šest Akcionih planova lokalnih samouprava sadrži precizno definisane ciljeve, aktivnosti zamišljene za realizaciju tih ciljeva i konkretne proizvode i ishode, odnosno pokazatelje učinka. Svi su oni sadržani u logičkom okviru RELOF-a. Svaki Akcioni plan će omogućiti službenicima lokalne samouprave da ostvare uvid u postojeće stanje, kapacitete, resurse i sposobnosti, kao i da prate relevantne promene, napredak i realizaciju ciljeva definisanih radi unapređenja svakog sistema FUK.

 

Grafikon 1. Primer lanca rezultata za Projekat RELOF

monitoring-srp

 

Pristup praćenju i vrednovanju na Projektu RELOF detaljno opisan u gornjem tekstu zamišljen je da obezbedi delotvorno i efikasno upravljanje učinkom i omogući sledeće funkcije: usmeravanje projekta i upravljanje njime na osnovu rezultata (učenje), i transparentnost i odgovornost (mogućnost izveštavanja).